张春、赵娅萍

 2020年10月23日，美国、苏丹与以色列三国发布联合声明称：苏丹与以色列实现外交关系正常化，结束两国交战状态；美国决定将苏丹从“支持恐怖主义国家”名单中移除，并减轻苏丹债务负担；美国和以色列还承诺与合作伙伴一道支持苏丹改善粮食安全，打击恐怖主义和极端主义，并挖掘其经济潜力【1】。半年多过去了，美国和苏丹的关系正常化似乎仍有很长的路要走。但更应看到的是，美国与苏丹的关系正常化，或许是“醉翁之意不在酒”，而有着更为深远的地区缘政治效应。

    1. 美国-苏丹双边交易的动因

 美国与苏丹的关系正常化，发生在2020年美国总统大选前夕，可谓有着相当实际的动机，其中特朗普总统为赢得选举连任的机会主义尤其明显。

首先必须指出的是，苏丹政治转型为美国-苏丹关系调整创造了机遇。由于苏丹曾接纳包括本·拉登在内的伊斯兰极端主义分子，美国与苏丹关系在20世纪90年代初开始恶化，并在1993年将苏丹列入“支持恐怖主义国家”名单。此后，美国驻坦桑尼亚达累斯萨拉姆和肯尼亚内罗毕大使馆在1998年遭遇恐怖主义袭击，美军“科尔号”驱逐舰2000年在也门遭遇自杀式爆炸袭击，均被证明与苏丹有关。由此而来的是，美国与苏丹的关系长期紧张，而奥马尔·巴希尔（Omar al Bashir）总统长期执政，更使两国关系难有缓解机遇。2019年4月，巴希尔总统被迫下台，苏丹最新一轮政治转型的启动，才使两国关系和解看到了希望。

但推动美国-苏丹在2020年美国总统大选前夕实现关系正常化的，是双方所面临的严峻现实挑战。就苏丹而言，最大的问题在于其经济困难。尽管巴希尔被迫下台，但苏丹的政治转型进程并不顺利，经济困难是其中重要因素之一。自2019年4月以来，苏丹镑汇率大幅下跌，从当时的45苏丹镑兑换1美元，到2020年9月即与美国谈判关系恢复前，已降至212苏丹镑兑换1美元【2】。在此背景下，苏丹迫切希望尽早从“支持恐怖主义国家”名单上除名，因为这可大幅改善其国际收支环境，更有利于吸引国际投资。

对特朗普而言，如何赢得连任是其核心关注，其中最为紧迫的是动员犹太裔美国人的选票。因此，特朗普政府一方面以苏丹与以色列实现关系正常化，换取以色列及其他国家对苏丹政府过渡进程的支持【3】。另一方面，则要求苏丹为此前因恐怖袭击而受伤害的美国人提供约3.4亿美元的补偿金，换取美国给予的主权豁免——即不追究苏丹政府在此前恐怖主义袭击中的角色，以及从“支恐国家”名单上除名，并提供一系列的其他援助和投资作为奖励。

 2. 美国-苏丹“大交易”的地缘政治效应

 如果说在2020年10月美国-苏丹关系正常化之初，尚难以明确美国此举的深远战略意义的话，那么大半年过去后两国关系进展并不明显的事实，明显反衬地美国与苏丹开展“大交易”背后的地缘政治关切。具体而言，这可分为三个层次：

 其一，就苏丹-南苏丹两国而言，“大交易”有助于美国重新掌握整个苏丹局势，进而全面“推回”中国在苏丹、南苏丹的影响力。如前所述，自20世纪90年代中期起，美国逐渐丧失对苏丹的战略影响力；此后苏丹与中国关系发展迅猛。在美国看来，这事实上是中国取代了其在整个苏丹的影响力。2005年南北苏丹达成《全面和平条约》（Comprehensive Peace Agreement, CPA）的达成，很大程度上是美国小布什政府所推动的。尽管这赋予美国主导独立后的南苏丹事务的能力，但却意味着其对苏丹北部或喀土穆的影响力进一步流失。如何夺回对整个苏丹的主导权，是美国长期以来关注的重点。2019年苏丹政治转型的启动，为美国实现上述战略目标提供了重要机遇。事实上，通过“大交易”，美国的确重新掌握了对苏丹和南苏丹的影响力：一方面，苏丹与南苏丹在2020年10月初签署最终和平协议，结束了长达17年的敌对状态；另一方面，自2021年3月起，苏丹在埃塞俄比亚复兴大坝（Grand Ethiopian Renaissance Dam, GERD）问题上的政策突然明显偏向埃及：不仅在3月直接要求非盟、联合国、欧盟和美国主导的“四方调解”，更在4月声称如果埃塞不承认埃及和苏丹的历史性水权利，就意味着复兴大坝所在地区的主权也不属于埃塞——因为这也是通过历史安排从苏丹划归埃塞的。这些都充分说明，美国对苏丹、南苏丹的影响力正快速回升。

 其二，就埃及-苏丹-埃塞俄比亚三方而言，“大交易”有利于美国对地区伙伴网络的重新调整，尤其是降低对自2016年起持续动荡的埃塞俄比亚的战略倚重。冷战时期，美国对埃及-苏丹-埃塞三方采取一种相互制衡战略，尽管埃及事实上更加重要。但随着美国对苏丹的影响力自1993年起逐渐丧失，埃及自2011年“阿拉伯之春”后变得动荡和虚弱，美国对三国的相互制衡战略事实上失效，进而不得不依赖21世纪初“非洲崛起”的重要支柱埃塞。这为埃塞获得地区战略重要性提供了重要机遇，尤其明显地体现为于2011年4月启动的复兴大坝建设。尽管自大坝启动建设以来，埃及-苏丹-埃塞三方就争议不断，但争端升级仍是近期的发展【4】。除开复兴大坝开始蓄水的技术性原因外，争议升级更为重要的原因或许是，重获对苏丹影响力可使美国降低对埃塞的战略倚重。正是在这一背景下，美国国务院于2020年9月以有关复兴大坝的谈判“缺乏进展”为名，暂停了对埃塞的价值1.3亿美元的援助，据称这是特朗普总统直接下令的结果【5】；而特朗普总统本人甚至在2020年10月23日美国、苏丹、以色列三方声明发表时声称，埃及可能“炸毁”复兴大坝【6】。拜登政府上台后，很大程度上继承了特朗普的上述战略，围绕复兴大坝、提格雷冲突以及大选延迟等高调批评埃塞政府。但应看到的是，美国对埃塞的战略打压是有限度的，更多是为了使先前的埃及-苏丹-埃塞三方平衡得以重塑，而非对埃塞的全面打压。

 其三，就更大的非洲之角甚至红海地区而言，“大交易”有助于美国塑造非洲之角地区安全治理架构。自2015年起，海湾国家的矛盾日益外溢，并对非洲之角的权势格局产生了重大影响。其中最为重要的发展便是非洲之角的军事化发展。在2015年前，整个非洲之角的外国军事基地仅有7个，且全部为西方发达国家所控制。随着海湾国家矛盾外溢，沙特、阿联酋、土耳其等国家纷纷在非洲之角寻求军事基地。到2019年，整个非洲之角的外国军事基地激增至19个。非洲之角权势格局的变化，引发了美国战略界广泛担忧。美国和平研究所（United States Institute of Peace, USIP）在2020年10月底提出，美国政府应有一个完整的非洲之角战略，具体包括四个支柱：一是避免非洲之角陷入中东敌对的政治和外交战略，推动建构一个最小化竞争、最大化合作的地区架构；二是推动克服美国政府内部官僚障碍的结构性改革，任命一名负责红海问题的特使或指定副国务卿作为制定和执行红海领域综合战略的跨部门机构领导；三是重新调整美国援助，将非洲之角纳入优先地区，并识别优质工业区作为红海地区各国的合作平台，促进整个地区的包容性、合法治理和经济增长；四是推动美国国会更加积极地参与相关政策制定【7】。需要指出的是，该战略设想很大程度上为拜登政府所采纳。2021年4月23日，拜登政府创设了非洲之角事务特使职位，并任命资深外交官杰弗里·费尔特曼（Jeffrey Feltman）担任此职。上任后第11天，费尔特曼就埃及、苏丹、厄立特里亚和埃塞四国展开为期10天的访问，期间对埃塞的打压意图相当明显。

 3. 美国-苏丹“大交易”对中国的影响

 美国-苏丹关系正常化对中国利益有着直接和间接影响：一是可能对中国在苏丹、南苏丹的政治、经济利益产生直接的阻击作用；二是美国对埃及-苏丹-埃塞俄比亚三国平衡的重塑，对中国“一带一路”在三国尤其是埃塞的推进有明显的遏制作用；三是美国的非洲之角战略，对中国有双重消极影响，一方面是通过塑造地区合作框架实现“管理”中国在吉布提海军补给基地的目标，另一方面是通过遴选优质工业区作为红海地区合作平台进而“贬抑”中国在非洲之角尤其是在埃塞的境外经贸合作区的影响力。

 有鉴于此，中国应密切跟踪苏丹政治转型进程、南苏丹政治和解进程，并以前期与两苏合作为基础，探索影响两苏丹政治发展的战略策略；同时，积极探讨与两苏开展经济合作的重点、优先领域，通过可持续的经济手段使两苏不致疏离中国。此外，还应着眼中国与非洲之角的长期关系，密切跟踪该地区地缘政治发展态势，积极寻找更多潜在合作伙伴，如埃塞、伊加特（IGAD）、海合会等，在地区内升级或新建境外经贸合作区，并积极主动引入三方合作和第三方市场合作，以提高中国在非洲之角的战略竞争力。

注释：

[1] 《苏丹与以色列同意实现关系正常化》，人民网，2020年10月24日，http://world.people.com.cn/n1/2020/1024/c1002-31904402.html，2020-10-25。

[2] “SudanInflation Rate, 1971-2020,” Trading Economics, October 10, 2020,https://tradingeconomics.com/sudan/inflation-cpi, 2020-10-11.

[3] OmarAhmed, “Sudan Emerges As Key Player in Middle East Negotiations,” AllAfrica,September 29, 2020, https://allafrica.com/stories/202009290886.html,2020-10-10.

[4] 张璡：《尼罗河流域的水政治：历史与现实》，载《阿拉伯世界研究》2019年第2期，第62-75页。

[5] YohannesGedamu, “Ethiopia: Suspension of U.S. Aid to Ethiopia Is Yet Another Example ofTrump's Disregard for Africa,” AllAfrica, September 27, 2020,https://allafrica.com/stories/202009280004.html, 2020-09-30.

[6] “EastAfrica: Ethiopia Accuses Trump of Inciting 'War' Over Nile Dam,” AllAfrica,October 24, 2020, https://allafrica.com/stories/202010250007.html, 2020-10-31.

[7] FinalReport and Recommendations of the Senior Study Group on Peace and Security inthe Red Sea Arena, United States Institute of Peace, October 29, 2020, pp.14-21, https://www.usip.org/sites/default/files/2020-10/senior_study_group_on_peace_and_security_in_the_red_sea_arena-report.pdf,2020-11-01.

    本文发表于微信公众号“非洲研究小组”2021年6月27日。