张春

在世界经济尚未完全走出疫情阴影的同时，特朗普开启第二任期更为国际体系转型带来重大不确定性。对整体居于弱势的非洲而言，2025年很大程度上是困难的：不仅需要持续强化自身战略韧性以应对政治、安全和经济等既有挑战，更需聚精会神应对特朗普政府“出人意料”的冲击，还要与“全球南方”一道保卫多边主义和全球治理。尽管面临体系性的冲击和不确定性，稳打稳扎的中非合作仍为非洲应对战略“变局”“乱局”“迷局”提供了难得的确定性。

一、强化战略韧性

尽管面临现代化进程短、发展基础差和体系转型快的叠加压力，非洲在2025年避免了显著倒退，整体发展呈稳定化态势。

第一，探索仪式化与实质性相平衡的非洲政治治理模式。冷战结束以来，西式民主在“历史终结论”助推下快速扩张，“第三波民主化”席卷全球。但自2016年英国脱欧、特朗普当选以来，西式民主倒退及美欧对非洲“民主援助”削减，非洲政治治理自主发展获得更大空间。一方面，民主供需失衡推动非洲公众思考传统领导人、军人等政治行为体的治理角色。自2010年以来，非洲公众对军人政府的反对整体呈下降态势，对传统领导人的认可度持续提升。自2019年以来，出于对民选政府未能有效实施民主治理的不满，多国出现军人接管政权现象。2025年，马达加斯加和几内亚比绍发生成功政变，贝宁挫败一次政变图谋。另一方面，非洲各国尝试在民主仪式化与政策稳定性之间实现新的平衡。自21世纪10年代中后期开始，非洲“逢选必乱”现象大幅减少，在任者竞选连任成功几率显著增加。2025年，非洲所有10场总统大选均为在任者赢得连任；除坦桑尼亚发生较大规模抗议外，其余国家均相对平静。

第二，非洲安全治理迈向不尽如人意的僵持和稳定化。一方面，苏丹、南苏丹及埃塞俄比亚的国内冲突均逐渐从“武斗”转向“文争”：苏丹武装部队（SAF）与快速支援部队（RSF）的战线渐趋稳定，苏丹可能迈向事实性分裂；南苏丹基尔派系的内部继承斗争正逐渐压倒基尔一马夏尔的派系对抗；埃塞的“局部冲突、全国发展”态势进一步巩固。另一方面，恐怖主义团体的根据地一扩张前线一辐射区域的“三环格局”日渐稳固：在马里北部、布基纳法索北部、索马里南部等恐怖主义根据地，暴恐事件很大程度上趋于平稳甚至有所减少；马里中部和南部、布基纳法索西北部和西南部正日益成为恐怖主义组织扩张前线，暴恐事件增长迅猛；而从毛里塔尼亚直至尼日利亚的西非沿海国家遭到严重辐射，暴恐事件也呈快速增长态势。面对复杂的安全治理态势，非盟正反思其新近改革的合理性，特别是冲突早期预警和边境治理被边缘化对预防外交、跨境恐怖主义和移难民流动等的影响，进一步深化改革的呼声日渐上涨。

第三，非洲经济社会治理日渐强调规避“外包未来”陷阱。IMF数据显示，撒哈拉以南非洲2025年GDP增长率将达到4.1% ，比全球高0.9个百分点，2026年将达到4.4% ，比全球高1.3个百分点。2025年，苏丹、利比亚、几内亚、埃塞俄比亚和卢旺达的GDP增长率位居全球前10位。尽管如此，非洲经济发展仍面临严峻挑战：首先，尽管非洲在2024年的FDI流量比2023年增长75% 达到970亿美元，但仅占全球6% ，且投资风险呈上升态势。从可持续增长发展看，非洲到2043年的年均外资需求最低应达到2300亿美元，资金缺口巨大。其次，进入21世纪20年代以来，美欧国家出现新一轮“援助疲劳症”，集体性地削减对外援助，转而强调国内资源动员、南南合作及私人资本动员，非洲发展筹资压力持续增长。再次，关键矿产竞争可能消极影响非洲发展，洛比托走廊、纳卡拉走廊等不仅试图将关键矿产运出非洲，更有可能诱发非洲发展走廊建设竞争。为避免自身未来发展被动“外包”，非洲正全力推动非盟2063年议程第二个十年实施计划落实，重点聚焦非洲大陆自贸区（AfCFTA）、非洲基础设施发展计划（PIDA）、非洲大宗商品战略等旗舰项目；非洲各国也纷纷完善自身发展规划，在2025年集中体现为资源民族主义的快速扩散。

二、应对特朗普冲击

特朗普第二任期开启后为国际社会带来系统性冲击，非洲尝试抓住这一机遇推动治理路径切换，尽管困难度颇高而进展有限。

第一，坚持有理有利有节回击特朗普政府的“分而治之”战略。特朗普政府以“美国优先”取代“民主优先”，试图分化并掌控非洲。一方面，特朗普政府重点打压南非、尼日利亚和肯尼亚等大国，但遭到强烈抵抗。特朗普上任后，迅速对南非展开全面打压，如拒绝在G20框架内支持南非，加征 30%30% “对等关税”，等。美国打压南非的真实动机主要在于，一是南非坚定站在“全球南方”国家一方，二是南非强烈谴责以色列在巴勒斯坦的人权侵犯行为并在国际法院提起上诉。针对美国打压，南非不卑不亢据理驳斥，并利用G20峰会向世界宣告，即使美国缺席也不影响多边主义的推进。在南非碰壁后，美国于2025年8月和10月先后对肯尼亚和尼日利亚展开打压：先是威胁审查并撤销肯尼亚的“非北约主要盟国”地位，后是以“宗教迫害”为由强烈批评尼日利亚甚至威胁动武，但均引起明显反弹并无果而终。另一方面，特朗普选择性地拉拢非洲中小国家，集中体现为2025年7月邀请加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔等五国领导人举行“美非小型峰会”，但美国的霸权傲慢和自私关切激起非洲中小国家的强烈反感。

第二，工具性地利用美国政府掌控非洲安全的企图。2025年《美国国家安全战略》强调，美国将通过影响维和行动、强化冲突调解及预防冲突等方式塑造非洲安全格局。一方面，美国试图以经费为要挟主导对南苏丹和索马里的和平支助。在南苏丹，美国在联合国南苏丹特派团的任务期限被批准延长一年后不久暗示可能取消8.38亿美元的资助。在索马里，美国拒不支持联合国安理会第2719号决议，导致非盟驻索马里支助稳定团（AUSSOM）的经费问题久拖不决。另一方面，特朗普自诩“成功”促进多起冲突调解，在非洲主要是刚果（金）与卢旺达及苏丹国内冲突。源起于刚果（金）3月的“矿产换安全”提议，特朗普推动刚果（金）一卢旺达最终于12月签署和平协议，但其最终效果高度成疑。苏丹内战于2023年爆发，因战争死亡人数已超过乌克兰危机，移难民数量超过1200万。美国于6月与沙特、阿联酋和埃及组成四方机制，并于9月提出停火方案和相关政治安排，但被苏丹以主权为由加以拒绝。

第三，竭尽全力消化特朗普政府带来的经济冲击。首先，特朗普政府关停美国国际开发署（USAID）对非洲公共卫生、气候变化与能源、粮食安全多样性、公平和包容（DEI）等领域造成重大冲击。例如，小布什总统于2003年启动的总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）迄今已累计为非洲提供超过1100亿美元援助，帮助2600万人接受抗逆转录病毒治疗（ART）。2023年，南非、乌干达、赞比亚等国80%的HIV/AIDS项目资金来自该计划。在欧盟和日本可能填补USAID关停后的40%资金缺口的同时，非洲积极引进海湾国家投资，并通过侨汇动员、非法资金外逃管理、税收改革等手段提升自主筹资能力。其次，特朗普总统的“对等关税”举措对非洲贸易产生震荡性影响。在4月的第一版“特别关税”中，在非洲国家如莱索托（50%）、马达加斯加（40%）、博茨瓦纳（38%）、安哥拉（32% ）、南非（30%）和阿尔及利亚（30%）等均被课以重税。在非洲国家的强烈反对下，特朗普政府在8月的最终版本对非洲32国加征关税 10% ，18个国家加征15% ，突尼斯加征25% ，南非、阿尔及利亚和利比亚加征30% 。最后，自2000年开始的美国对非贸易优惠安排即《非洲增长与机遇法案》（AGOA）于2025年9月30日到期。尽管非洲竭力游说，但美国国内相关立法程序缓慢，加上“对等关税”冲击，AGOA可能已事实性终结。

三、保卫多边主义

在应对各类长中短期挑战的同时，非洲也积极参与全球南方保卫多边主义和全球治理的集体努力并取得了有效进展。

第一，利用主场地位推动G20峰会成功召开。南非于2024年12月接任并成为非洲首个G20主席国，不仅提高了全球南方议程的连续性，更使非洲关切和非洲议程深度嵌入全球治理。一方面，维护国际社会的多边主义共识是南非担任G20主席国的最重要成就。在特朗普抵制并警告其他国家的情况下，南非不仅推动峰会宣言创纪录地于峰会首日通过签署，更组织了超过130场工作组、特别工作组和部长级会议。另一方面，保卫全球发展是南非担任G20主席国的核心成果。南非G20峰会以“团结、平等、可持续”为主题，与全球南方一道将发展重新置于全球议程的中心，被认为一次“保卫发展”的峰会。峰会宣言长122段，涵盖债务与可持续融资、能源公正转型融资、关键矿产、不平等、非法资本流动及包容性增长等议题，如下方面尤其值得强调：一是峰会通过非洲合作框架（Africa Engagement Framework），聚焦为非洲发展提供负担得起和可持续的支助；二是峰会提出乌班图遗产倡议（Ubuntu Legacy Initiative）以推动非洲开发银行、亚洲开发银行和世界银行的合作，推动非洲大陆跨境基础设施建设；三是峰会提出非洲能效机制（Africa Energy Efficiency Facility）以全面提升非洲能源生产力；四是南非将成立乌班图委员会（Ubuntu Commission）以促进国际合作，推动国际公共产品供应以缓解持续拉大的供应赤字；五是成功使全球南方所面临的高昂资本成本问题得到全球关注，尽管在G20框架内成立资本成本委员会的倡议未获通过。

第二，延续既有动力促进全球气候变化治理。特朗普第二任期的开启也意味着全球气候治理的重大受挫。非洲高度重视因发达国家动力减弱而来的重要机遇，继2023年第一次非洲气候峰会后于2025年10月举行第二次非洲气候峰会，旨在为非洲的气候未来提供新的范式，即：实现从危机到机遇、从援助到投资、从外部指导到非洲主导的创新，最终使非洲从全球气候治理的被动参与者转变为主动塑造者。在峰会《亚的斯亚贝巴宣言》指导下，非洲在巴西贝伦COP30上取得了重要成果：一是促进能源公正转型，推动达成“历史性”的新公正转型机制（Just Transition Mechanism），清洁烹饪和能源贫困首次进入联合国气候谈判议程；二是改善气候融资中适应与减缓的失衡状态，尽管美欧发达国家仅承诺到2035年使适应资金增加2倍；三是推动森林保护获得新动能，全球森林砍伐路线图获得广泛支持，刚果盆地保护将获得新的资金支助。

第三，抓住机遇积极推动国际金融体系改革。2025年6月30日至7月3日，第四次发展筹资问题国际会议（FFD4）在西班牙塞维利亚举行。会议在最后阶段因美国退出而失色，但成为非洲发挥更大角色的重要机遇。在联合国非洲经济委员会（UNECA）的引领下，非洲代表积极倡导对债务减免、获取优惠贷款、气候资金以及私人资本动员等的紧急改革，绝大多数被纳入《塞维利亚承诺》：在融资缺口方面，提议建立非洲信用评级机构，推动多维脆弱性评估的更广泛使用，改革优惠贷款资格；在动员私人资本方面，提高公共资本的私人融资动员率，推动混合融资进入非洲发展重点领域；在债务、数据和后续行动方面，包括债务透明度定期审查、扩大特别提款权使用范围、建立更具包容性的全球金融体系等在内的非洲议程得以积极推动。

四、结束语

面临剧烈的外部冲击和持续的内部挑战，非洲在2025年不仅成功避免明显下滑，更是在诸多方面实现了稳定化发展。尽管如此，国际体系转型的重大不确定性仍是非洲可持续发展的首要威胁。就此而言，中非合作的稳定推进为非洲和全球南方均提供了难得的确定性：2025年6月，中非合作论坛成果落实协调人部长级会议成功举行，中非双方还发表了《中非维护全球南方团结合作的长沙宣言》。这很大程度上意味着，中非合作已拥有超越双边合作的全球意义，中非关系的体系重要性正持续上升。

本文原载于《冲击与重构：复旦国际战略报告2025》

                                                                                一审/苏伟    二审/梁益坚   终审/李湘云